english | castellano

Actores domésticos – Consenso y compromiso

Las relaciones con la sociedad civil han mejorado de manera significativa. Un estilo de consultas más abierto favorecería la calidad del debate público.

El terreno de la cooperación en España es vibrante y se caracteriza por su gran diversidad de actores. España tiene la suerte de encontrarse, a nivel internacional, entre los países con mayor apoyo popular a favor de la causa de la cooperación al desarrollo.1 En 2004, la SECI restableció el enfoque consultivo para la elaboración de políticas con los representantes de la sociedad civil y los niveles subnacionales de la administración. Anteriormente, las relaciones entre las ONG y el Gobierno habían sido tensas, culminando en 2001, con el abandono por parte de algunas de las ONG más conocidas del Consejo de Cooperación.2 Actualmente, se llevan a cabo amplias consultas con la sociedad civil, tanto en relación con documentos estratégicos, como con el Plan Director y las estrategias sectoriales, así como con respecto a la planificación a nivel de los países. Sin embargo, la calidad, transparencia e inclusión de estos procesos podría mejorarse. Los observadores de la sociedad civil española han señalado que este enfoque más consultivo y la apertura a las ONG ha servido como estrategia de integración, y que muchas voces críticas se han abstenido de hacer una oposición directa. Asimismo, existe un conflicto de intereses inherente en el caso de las ONG españolas, pues por un lado actúan como brazo prolongado de la cooperación y constituyen una de sus principales organizaciones para la implantación de la ayuda, pero al mismo tiempo, actúan como observadores críticos.3

En los siguientes párrafos se tratarán cinco cambios fundamentales que se han observado en los últimos años: la restauración del Consejo de Cooperación como principal organismo de consultas; el establecimiento de una nueva relación contractual con ONG importantes, permitiéndoles desarrollar una acción más estratégica e independiente; la regulación del estatus de los trabajadores para el desarrollo; una relación renovada con la cooperación descentralizada; y un nuevo estilo de política en relación con los actores nacionales de la cooperación.

La restauración del Consejo de Cooperación: El Consejo de Cooperación se estableció en 1995 tras la movilización de la sociedad civil española en favor del 0,7%, y fue declarado parte del sistema gracias a la Ley de Cooperación Internacional de 1998. Se trata de una asamblea que reúne a actores gubernamentales, académicos y de la sociedad civil, estando entre estos últimos las ONG, empresas privadas y los representantes de los sindicatos. El Gobierno está representado a través de todos sus departamentos vinculados a las políticas de ayuda y cooperación, incluidos los de Asuntos Exteriores, Economía, Interior (Inmigración), Agricultura, Defensa, Educación y Medio Ambiente. En el año 2001, una enmienda prohibía al organismo nacional de coordinación de las ONG (CONGDE) que nombrara a más de dos representantes de las ONG, siendo los cuatro representantes restantes nombrados por el Gobierno. Esto, junto con el enfoque secretista hacia el desarrollo de políticas, desembocó en una confrontación directa entre el Gobierno, por un lado, y la sociedad civil y el mundo académico, por otro. Desde que se produjo este desencuentro, las críticas sobre la forma en la que se está gestionando esta relación han sido discretas, y la mayoría de los representantes se muestran satisfechos con el aumento significativo de acceso a la participación e interacción con el Gobierno. Una de las primeras actuaciones que la SECI adoptó en 2004 fue la de reformar el Consejo, ampliando el número de sus miembros, de 25 a 33, nombrando a la CONGDE, una vez más, como el organismo delegado de las ONG dedicadas a la cooperación y ampliando su mandato. El principal cambio con respecto al mandato encomendaba al Consejo la realización de un informe anual sobre la coherencia de las políticas, que había de remitirse a la Comisión Parlamentaria sobre Cooperación y que debía contener información sobre el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos, sin especificar, sin embargo, la forma en la que esto debía hacerse.4 En los años que han transcurrido desde entonces, el Consejo se ha convertido en una parte esencial del sistema español, formando grupos técnicos de trabajo en relación con distintos asuntos, emitiendo declaraciones sobre el proceso de planificación y trabajando en la coherencia de las políticas. En vista de estos avances irrefutables, gran parte del potencial del Consejo sigue sin explotarse. Este asunto se desarrollará en detalle más adelante en el presente documento.

Establecimiento de una nueva relación contractual con las grandes ONG: La relación con las ONG, en su papel de proveedores de servicio, se ha reestructurado gracias a los nuevos convenios. Si bien los directivos de las ONG solían quejarse de que tenían que dedicar la mayor parte de su tiempo a la justificación detallada de sus cuentas ante la AECI, el nuevo modelo legal trata de establecer una orientación basada en los resultados y la medición del impacto. Se remplaza la financiación anual mediante un marco de programación plurianual. Mediante su procedimiento de acreditación, la AECI ha establecido una serie de normas que garantizan la transparencia y la gestión profesional de los organismos no lucrativos, yendo más allá en comparación con otros procesos de acreditación (véase más adelante). Desafortunadamente, estas prácticas solo se aplican a las grandes ONG. A un número considerable de las más de 1.200 ONG inscritas en la AECI no se les exige cumplir con estas normas.5

La novedad más importante es que para acceder al convenio las ONG han de estar acreditadas mediante un proceso que valorará su marco normativo y sus capacidades y procedimientos de gestión de proyectos, tales como las prácticas de evaluación.6 Desde 2007, 25 ONG han sido acreditadas para realizar tareas generales y 13 para tareas sectoriales. No se prevé la realización de reevaluaciones periódicas, aunque los criterios en base a los que la AECI podría exigirlas son un tanto obscuros. Algunas fuentes de la SECI creen que el número de ONG acreditadas no seguirá en aumento, puesto que muchas no cumplen con los requisitos de gestión necesarios para ello. De esta forma se ha concentrado la financiación de la AECI, tal como queda reflejado en la siguiente tabla:

 

Financiación de las ONG por parte de la AECI
2002 Proyectos
 62 17.641.218,80 €
  Programas 4 10.800.794 €
2003 Proyectos
 63 16.773.521,22 €
2004 Proyectos
 80 20.925.033,06 €
  Programas 23 109.649.398,50 €
2005 Proyectos
 173 49.598.053,99 €
2006 Proyectos
 144 31.160.590,37 €
  Convenios 101 249.507.090,84 €
Fuente AECI 2007

Lamentablemente, la normativa no refleja el compromiso para con la armonización de la ayuda. Tampoco se ha celebrado un debate estratégico sobre el valor añadido de las ONG dentro de la nueva arquitectura de ayuda “post-París”. Por otro lado, a falta de una metodología revisada relativa a la gestión y evaluación de los programas, el nuevo marco emplea técnicas obsoletas de implementación y justificación, que se ajustan mejor a los proyectos que a los programas. En otras palabras, éste se centra más en las actividades y la consecución de los planes, que en un proceso de aprendizaje más completo, destinado a conseguir un mejor rendimiento y mejores resultados.7

El sector se ha visto sacudido últimamente por los escándalos. Algunas ONG han sido investigadas por malversación de fondos. 8 Otro debate es el que se ha centrado en los mecanismos de acreditación voluntaria. La Fundación Lealtad se encarga de administrar uno de estos mecanismos y publica un informe todos los años, en el que se establecen criterios para la gestión transparente de las organizaciones sin ánimo de lucro. Algunas ONG de mayor envergadura no cumplen con dichos criterios.9 Algunos han afirmado que estos no son válidos para las actividades reales, y que se limitan a los procedimientos de la sede. 10 A este respecto, la CONGDE ha arremetido contra el algo disperso código de conducta y la transformación de “ángeles” movidos por la caridad, a entidades profesionales que se desenvuelven en contextos políticos. Sin embargo, no ofrece ninguna recomendación para la autorregulación del sector y apenas menciona a lo que las ONG “deberían” hacer11, unque contribuye a la transparencia recogiendo en un informe detallado todas las actividades realizadas por sus miembros. Pero, frente a la acreditación de la Fundación Lealtad o de la AECI, no existe una reflexión metodológica sobre cómo garantizar la integridad y mejorar el valor añadido de las ONG. 12

La regulación del estatus de los cooperantes: La Ley de 1998 sobre Cooperación estipulaba que el estatus de los cooperantes debía regularse, especialmente en lo que se refiere a su cobertura en la seguridad social, algo que en el año 2004 seguía pendiente y que, finalmente, se modificó en 2005. Pero no faltaron las críticas. Una de ellas se refería a la independencia de los trabajadores humanitarios cuando están cubiertos por el Estado español. Otra se refería al amplio número de empleados de la AECI que no están cubiertos. Por lo general, sin embargo, esta ley fue recibida con los brazos abiertos por la comunidad de ONG humanitarias y de desarrollo, y como una reforma que ya debía haberse realizado13

Relación renovada con la cooperación descentralizada: Relación renovada con la cooperación descentralizada: Una característica peculiar del sistema español de cooperación al desarrollo es la variedad de organizaciones implicadas. Especialmente, la llamada cooperación descentralizada, o ayuda oficial al desarrollo implantada por organismos subnacionales, las Comunidades Autónomas (CCAA), como Andalucía, Cataluña o Valencia, y los municipios.14 Estos organismos asumen el 16% del total de la AOD, distribuyéndose importantes porcentajes de esta a través de las ONG. El Gobierno central ha adoptado una serie de iniciativas para mejorar la coordinación con la cooperación descentralizada. Pero esto no es siempre una labor sencilla, puesto que, a veces, las Comunidades Autónomas están gobernadas por partidos de la oposición, o bien, dada la aspiración de algunas de ellas a obtener una mayor autodeterminación, éstas tratan de compensar su falta de mandato en la política exterior, comprometiéndose con la cooperación internacional. Asimismo, las organizaciones subnacionales tienden a idealizar los aspectos caritativos de la cooperación al desarrollo y, dado que la cooperación internacional forma parte de la política blanda en el sistema descentralizado, buscan, sobre todo, salir en la “foto”. Teniendo en cuenta que algunas ONG (locales) dependen en su totalidad de una única fuente de financiación, queda poco margen para el debate y las críticas. 15

No obstante, algunas CCAA han aumentado su capacidad de planificación y gestión estableciendo agencias y otras entidades de gestión. En principio, cualquier aspecto relativo a la coordinación ha de tratarse en el seno de la Comisión Interregional de Cooperación para el Desarrollo,16 pero sus procedimientos no son accesibles y tampoco existe una estrategia clara. Últimamente, la SECI y las CCAA han firmado varios convenios.

En teoría, la cooperación descentralizada tiene la ventaja de encontrarse más cerca de las personas, consiguiendo un mayor apoyo público para la inversión de fondos. Existen, asimismo, algunas estrategias de cooperación que funcionarían mejor si llevadas a cabo por fuentes descentralizadas, como el co-desarrollo, o el respaldo a los procesos de descentralización o administración municipal en los países socios. Estas ventajas, sin embargo, han de sopesarse frente al hecho de que las agencias de las CCAA contribuyen a la fragmentación de la cooperación al desarrollo y, así, a la carga administrativa de los países socios. Se desconoce aún cómo esta característica podrá ajustarse a los compromisos de la Declaración de París. La SECI y en especial la DGPOLDE, han trabajado por la integración del sistema. El Plan Anual 2006, en su primera orientación, hace de la coordinación entre los actores una de sus prioridades y marca, asimismo, ambiciosas metas en pos de una mayor coordinación. El Plan 2007 está consagrado a la armonización de las prácticas de evaluación de los organismos del Gobierno central y los descentralizados. Uno de los mecanismos de coordinación es el llamado “programa municipio”, que tiene como objetivo coordinar y hacer más eficiente la cooperación intermunicipal, así como establecer una capacidad institucional de primer nivel. Aunque estos compromisos se encuentran a la vanguardia de la mejora de la coordinación dentro del sistema, los resultados aún no se han dado a conocer.

Nuevo estilo de políticas para el acercamiento a los actores domésticos: Son varias las declaraciones en las que se ha dejado constancia de que la cooperación se ha convertido en el centro de la política pública del actual Gobierno. Se ha buscado el consenso entre los partidos políticos y la sociedad civil, tanto en relación con el desarrollo del Plan Director y las estrategias sectoriales, como en los países socios y las ONG españolas en el terreno. Si bien esto es cierto, la forma que tiene la SECI de elaborar sus políticas podría ser aún más abierta. Las consultas sobre las estrategias sectoriales siguen haciéndose únicamente entre un número determinado de organizaciones especialmente seleccionadas al efecto. El nuevo órgano consultivo para la política de cooperación con África constituye un importante paso hacia delante, aunque ni el Gobierno, ni las organizaciones implicadas, han hecho grandes esfuerzos para explicar el papel de este organismo o para comunicar sus procedimientos a un público más amplio17 Esto se corresponde ampliamente con la misma preparación del Plan África: la afirmación de que estaba “basado en amplias consultas” fue percibido por una parte importante de la sociedad civil como algo sencilla y llanamente falso.

La publicación de las estrategias durante el período de elaboración –como Libros verdes, por ejemplo– no es una práctica común. Por el contrario, políticas tales como la estrategia multilateral, o reformas como la de la AECI, siguen sin estar sometidas a ningún tipo de escrutinio público. Parte de esta propensión al secretismo puede deberse a que la administración no es capaz de cumplir con los plazos. Pero una explicación más convincente es que el estilo tradicional de política, basado en esconder lo que se hace, sigue estando a la orden del día. Ejemplo de ello es la falta de información directa de la Comisión Parlamentaria, tanto en relación con la estrategia multilateral, como con cualquier plan referido a la reforma de la agencia.

Existen distintos ejemplos relacionados tanto con el estilo, como con la tecnología, que podrían servir de inspiración para el desarrollo de relaciones más fluidas con los actores domésticos; en suma, una nueva forma de open government. Algunas agencias de cooperación al desarrollo, como la británica o la Comisión Europea, han aprendido a hacer uso de la rica experiencia adquirida por las ONG y los expertos dedicados a estos temas.18 A raíz de ello, los gobiernos quedaron expuestos a duras críticas, pero la calidad de las políticas elaboradas mejoró; como también lo hicieron las propias críticas, cuando los antiguos oponentes radicales se implicaron en aspectos altamente técnicos y mejoraron sus competencias analíticas, con la consecuencia de que ahora se les suele consultar antes de dar el visto bueno a las políticas.

Las estructuras existentes en España podrían utilizarse para este fin. El Consejo podría hacer las veces de órgano de consultas, haciéndose eco de la política de cooperación española. En la práctica, esto requeriría la participación de un secretariado independiente. Un informe realizado hace poco por Intermón aboga por un uso más sistemático de la Comisión de Cooperación Parlamentaria para fomentar el debate, en base a informes e implicando a los grupos de la sociedad civil.19 Elevar el perfil público de estos organismos y hacerlos accesibles a las ONG basadas en el contenido podría favorecer el apoyo público a las políticas de cooperación, así como añadir un mayor contenido técnico y sólido a las declaraciones del Gobierno. A tal fin, el uso de Internet por las instituciones gubernamentales podría suponer un empuje considerable. En suma: explicar lo que se hace.