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1.Capacidades analíticas

Se ha creado una división de política dentro del Ministerio de Cooperación. Se está poniendo más énfasis en la evaluación y la investigación. Los resultados aún están por ver.

Cada vez hay más voces que afirman que la práctica del desarrollo debe incluirse en la investigación, y que los vínculos entre los investigadores y los que elaboran las políticas han de reforzarse. Algunos países del norte de Europa cuentan con una larga tradición en Estudios para el Desarrollo, enraizados, en último término, en los departamentos de Estudios Coloniales que asesoraban a las administraciones de las colonias. El mundo académico y de la investigación español, con su particular tradición de centrar su atención en Latinoamérica, se ha sumado a esta tendencia en los últimos años, aunque no existe aún una identidad común para los “estudios para el desarrollo”, ni ninguna clase de organización profesional activa en este sentido. El III Congreso Universidad y Cooperación al Desarrollo, que se celebró recientemente, centró su atención, en su mayor parte, en la función que desempeñan las universidades en la implantación de proyectos con presupuesto propio, en lugar de demandar un esquema de financiación público para la investigación sobre el desarrollo, o debatir cómo pueden mejorar las prácticas oficiales de la cooperación desde su papel como académicos. Aún queda mucho por hacer en España para inculcar el interés por la investigación entre los encargados de elaborar las políticas .

El Plan Director, si bien incluye a las universidades como actores, sigue siendo especialmente vago en sus términos con respecto al tema de la elaboración de políticas en base a evidencias y a la financiación de la investigación. De la misma manera, los Planes Anuales no reflejan este asunto. No obstante, se han adoptado algunas medidas para mejorar la relación entre la investigación y la cooperación en su vertiente práctica. La más importante podría ser la reforma de la unidad de planificación y evaluación de la SECI. Así, cabe hablar de las actividades de evaluación de los nuevos organismos o de un nuevo instrumento para financiar la investigación. Adicionalmente, se ha puesto en marcha un comité asesor controlado por el Gobierno, que trabaja en la eficacia de la ayuda y el desarrollo económico y social en general.

DGPOLDE: Con la llegada del nuevo Gobierno, la unidad de planificación y evaluación de la SECI fue elevada a la categoría de Dirección General. El personal de la unidad pasó de tres miembros en el año 2003 a casi 50 en 2007, convirtiéndose en el motor de las reformas. Su misión es la de dar apoyo técnico al establecimiento de las políticas y el mandato de coordinación dado a la SECI en virtud de la Ley de 1998 de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Su competencia para participar, desde una perspectiva técnica, en foros internacionales, tales como el OCDE/CAD o las Reuniones de Cooperación del Consejo de la CE, ha aumentado considerablemente. Dicha unidad ha diseñado una serie de herramientas de planificación integradas y se ha embarcado en una carrera desenfrenada por publicar una amplia variedad de documentos (véase a continuación). En la actualidad, tiene mayores competencias para conectar con los organismos de coordinación del sistema español de cooperación al desarrollo (la comisión interterritorial e interministerial), y además, sirve como guía a los mismos y les aporta eficacia. De la misma manera, los grupos de trabajo del organismo de consultas para la cooperación al desarrollo española, el llamado Consejo de Cooperación, cuentan ahora con apoyo técnico. La DGPOLDE es un departamento gubernamental joven y enérgico con un liderazgo dedicado, que aboga por un cambio rápido. A veces, su dinamismo y organización independiente desatan tensiones con otros departamentos, cuya flexibilidad se ve restringida por normativas burocráticas anticuadas, principalmente, de la Agencia de Cooperación.

Evaluación: La evaluación de programas y estrategias brinda una oportunidad inigualable para valorar el enfoque, estructura y eficacia de las mismas. La evaluación tiene la doble finalidad de controlar y garantizar la rendición de cuentas y promover el aprendizaje. El Plan Director dispone que la evaluación sistemática es un elemento clave de la reforma. Si bien la sección planificadora de la DGPOLDE se ha mostrado muy activa en la elaboración de un número significativo de documentos relacionados con la planificación, el área encargada de la evaluación ha sido más discreta. A día de hoy, España aún no ha revisado su metodología de evaluación, y, por tanto, ésta no ha sido actualizada en base a los métodos de planificación o el aumento de la ayuda. La DGPOLDE ha heredado cuatro evaluaciones de programa -llevadas a cabo, en su mayor parte, siguiendo un estilo clásico y conforme a proyectos concretos -, y en el año 2005 encargó tres nuevas evaluaciones que, aparentemente, se desarrollarán siguiendo una orientación nueva y más estratégica.1 En la fecha en la que se redacta el presente documento, éstas aún no han sido publicadas. El Plan para 2006 prevé tres nuevas evaluaciones estratégicas dedicadas a un país, un sector prioritario del Plan Director y un programa de especial importancia. Aún no se han publicado las directrices que se emplearán para llevarlas a cabo, y nada se ha dicho tampoco de la anunciada evaluación a medio plazo del Plan Director, cuyo objetivo sería preparar el próximo Plan Director para el período 2009–2012.

Habrá que esperar todavía algún tiempo más para conocer los resultados del seguimiento de las nuevas evaluaciones, dado que los correspondientes a las realizadas en 2005 aún no se han publicado. También es importante destacar que las evaluaciones anteriores a este período (en materia de aprendizaje, redirección estratégica o suspensión de programas), en su mayoría siguen sin ser publicadas. El Plan de Actuación de 2006 prevé una revisión de la metodología de evaluación, que se ha encargado al Instituto de Desarrollo Regional (IDR) de Sevilla. Todavía no se han presentado o discutido ni el borrador ni los resultados. Hasta la fecha, la metodología de evaluación de 1998 y su actualización en 2001 siguen estando en vigor. Mientras tanto, se ha anunciado la preparación de una guía para el establecimiento de metodologías de evaluación conjuntas y de formación para una cooperación descentralizada. Pero, una vez más, no se ha hablado de ningún otro tipo de actuación. Es todavía imposible determinar si las evaluaciones de nueva generación se están utilizando realmente para impulsar la reducción de la pobreza y la rendición de cuentas, o para reforzar las prácticas de gestión y mejorar el aprendizaje, dado que estos ejercicios - siguiendo un proceso basado en tres pasos: diseño, implantación y retroalimentación (feedback) - apenas han entrado en una segunda fase. Con esto en mente, parece que la comunidad humanitaria y de desarrollo tendrá que esperar algún tiempo antes de recoger los frutos de las nuevas estructuras que se han puesto en marcha. 2

Por ejemplo, el fondo de micro-créditos (2,2% del total de la AOD en 2005) recibió duras críticas por ser poco claro en su enfoque hacia la pobreza y estar desgajado estratégica e institucionalmente del resto de la estructura de cooperación, además de no integrarse muy bien en los esfuerzos de desarrollo internacionales sobre micro-financiación generados a raíz del Grupo Consultativo de Ayuda a los Pobres (CGAP). 3 Las nuevas evaluaciones podrían tomarse como una oportunidad para redirigir tanto la estrategia, como la configuración institucional de la cooperación española basada en micro-finanzas como instrumento complementario, internacionalmente coordinado y enfocado hacia los resultados, con el fin de apoyar el desarrollo comercial como piedra angular de la lucha contra la pobreza. También podrían obtenerse resultados al evaluar la importancia de la reducción de la pobreza y la eficacia de los fondos de ayuda al desarrollo (FAD). Algunos expertos consideran, sin embargo, que este debate podría tener demasiadas repercusiones políticas.4

La evaluación debería ser institucionalmente independiente de la implantación de la ayuda, y esto se está consiguiendo gracias a la distinción de las competencias de la DGPOLDE y la AECI. No obstante, sería conveniente que existiera una unidad interna de evaluación de la AECI, que podría ser creada en el transcurso del actual proceso de reforma de la agencia.

Por el contrario, la evaluación ocupa un lugar destacado en la nueva regulación de los convenios con las ONG5, en un intento por pasar de un modo burocrático de justificar los gastos, a un modelo de trabajo más centrado en los resultados. A día de hoy, no existen aún valoraciones sobre este nuevo modo de implementación o los mecanismos de retroalimentación (feedback) de la evaluación, dado que estos se centran, sobre todo, en nuevas formas de justificación financiera (informes), en lugar de en los resultados del desarrollo.

El diseño institucional de los convenios, sin embargo, ha sido recibido con entusiasmo tanto por las ONG más grandes y profesionales, como por los académicos más críticos. La nueva normativa también ha recibido una calurosa bienvenida por parte de los asesores de evaluación del sector privado, que esperan que esto genere más opciones de negocio. Aún está por determinar cuáles de ellos estarían cualificados para llevar a cabo una evaluación de alta calidad que satisfaga tanto las necesidades de aprendizaje recogidas en el mandato de supervisión de las ONG y la AECI, como la voluntad de desarrollar la capacidad de sus socios. Este podría convertirse en un buen mercado para las consultoras europeas, que podrían aportar nuevas ideas sobre metodología. Hasta el momento, la mayoría de las grandes consultoras españolas reservaban una sección muy pequeña y normalmente con pocos empleados para temas relacionados con la cooperación al desarrollo, dado que éstos han permanecido tradicionalmente al margen de la atención de los grandes actores, concentrados, en su lugar, en los mucho más lucrativos Convenios de la Comisión Europea. Una de las principales preguntas relacionadas con el futuro inmediato de la evaluación española es si las agencias del Gobierno están dispuestas a invertir en ella y, como consecuencia, a tomar parte en un mercado de evaluación competitivo, o, más bien, mantener un sistema de evaluación precario, que no fomente procesos de aprendizaje o de toma de decisiones potencialmente dolorosos, sino que “diga lo que el cliente quiere escuchar”.

Promover la investigación sobre desarrollo. Los convenios de investigación: Un nuevo instrumento introducido por la DGPOLDE son los convenios de investigación con los organismos públicos, en su mayor parte, universidades. Algunos de estos contratos se centran en elementos muy específicos, como la preparación de una nueva metodología de evaluación, encargada al IDR de Sevilla; el ejercicio de planificación y facilitación para un mejor intercambio de información entre los actores municipales de cooperación, encargado a la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP); o el sistema informático de gestión de información integrado para actividades de cooperación solicitado a la Universidad Politécnica de Madrid. Otros se centran en asuntos más estratégicos, como el estudio de ayudas a países de renta media del ICEI; de coherencia política y envíos de dinero del Real Instituto Elcano; los trabajos sobre la deuda, y la arquitectura y eficacia de la ayuda del CeALCI; o los estudios sobre seguridad y desarrollo humano local de HEGOA.

Gracias a estos convenios, la política española de cooperación cuenta ahora con una base sólida para llevar a cabo sus actuaciones. Sin embargo, hay una serie de limitaciones y carencias que deberían abordarse. En primer lugar, por razones administrativas, tan solo los organismos públicos españoles, como las universidades, pueden recibir financiación conforme a los convenios. En segundo lugar, los encargos de investigación dependen de la voluntad de la DGPOLDE. Y éstos no se encuadran en una estrategia concreta de financiación para la investigación. En tercer lugar, los resultados no se publican sistemáticamente como tales, ni existe publicación alguna sobre quién está llevando a cabo una investigación encomendada por la DGPOLDE. Estos parámetros no promueven una masa crítica de resultados de investigación, ni de debate fundamentado.6

CEALCI: En el año 2004 se abrió, bajo los auspicios de la Fundación Carolina, el Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Internacional (CEALCI), que reemplazó el centro dedicado a la promoción del patrimonio cultural de Latinoamérica.7 El CEALCI realiza estudios sobre Latinoamérica, la responsabilidad social corporativa, las relaciones económicas internacionales, las políticas públicas y la eficacia de la ayuda. Encarga trabajos académicos y edita distintas publicaciones. En el año 2007, su agenda de investigación se centra, especialmente, en la cohesión social y la integración regional. Se la considera igualmente como una institución de educación y un catalizador del cambio dentro de la comunidad española de cooperación al desarrollo. En el futuro, los líderes políticos tendrán que decidir si esta institución seguirá siendo el rostro intelectual de la SECI, si tendrá independencia académica, o si se integrará en la AECI como una división de políticas.