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Coherencia

Se busca la coherencia en la agenda de la cooperación y se dispone de más información. No obstante, el sopesamiento de los temas clave de desarrollo en la política de Gobierno general necesita un mayor anclaje institucional.

La “coherencia” se ha convertido en un tema primordial entre las personas preocupadas por el Sur Global. La coherencia se refiere al impacto de otras políticas, tanto internas como exteriores, sobre el objetivo principal de la política de cooperación, que no es sino la reducción de la pobreza. Dicho de otro modo, la coherencia se fija en el daño colateral que las distintas áreas de política, como el comercio, la agricultura, la defensa, la inmigración, el medio ambiente y otras, infligen en la población en los países pobres. Se basa en la idea compartida de que la cooperación al desarrollo no es más que una parte muy pequeña, por no decir insignificante, del sistema internacional, conforme al cual los países ricos influyen en las oportunidades de los países pobres y sus ciudadanos.

En muchos países, se han instalado mecanismos de consulta que exigen que los organismos encargados de la elaboración de las políticas verifiquen su impacto en los pobres del mundo, al igual que se hace con las relacionadas con el medio ambiente o el género. Los Países Bajos, Alemania, Suecia o la Comisión Europea, son algunos de ellos.1Existen numerosos grupos de trabajo a nivel europeo que abogan por la coherencia.2 Los retos a los que se enfrentan son tanto técnicos, como políticos. Técnicos porque han de detectarse los resultados no deseados. Y políticos, porque las preocupaciones de los pobres del mundo han de salir a primer plano. Para poder responder a estos desafíos, los departamentos gubernamentales interesados en la reducción de la pobreza deben buscar soluciones institucionales. El aspecto técnico incluye capacidades analíticas, además de saber “hablar el idioma” de otros departamentos. El aspecto político incluye conseguir más apoyo y garantizar una “diplomacia” intragubernamental adecuada para fomentar la confianza y desarrollar espacios para el arbitraje y la búsqueda de soluciones.

España cuenta con un marco legal muy sólido para la promoción de la coherencia. La Ley de Cooperación de 1998 contempla este aspecto y hace a la SECI responsable de su promoción. La reforma de los poderes y funciones del Consejo de Cooperación para el Desarrollo de noviembre de 2004 delega esta tarea en el Consejo, con el requisito de que éste envíe un informe anual sobre coherencia a la Comisión de Desarrollo del Parlamento. En 2006, se realizó el borrador de un primer informe, que trajo consigo un volumen considerable de trabajo (y duras negociaciones) para varios miembros del Consejo. Según uno de ellos, este informe permaneció “prácticamente en la clandestinidad”. Aún no se ha encargado un segundo documento. A medida que la SECI define la agenda, parece haber sido sorprendida por la dinámica que se desató en los grupos de trabajo del Consejo.

Los poderes formales asignados a la SECI contrastan con el poco peso que tiene esta entidad en comparación con el resto de los ministerios. Parece que la tradición española impide la publicación de procedimientos en el Consejo de Cooperación o la Comisión Interministerial para el Desarrollo. Abrirse un poco más tan solo iría en favor de la erradicación de la pobreza. No hay duda de que habrá necesidad de contar con el liderazgo político de la SECI. Asimismo, unas mejores capacidades analíticas (probablemente, las de la DGPOLDE) ayudarían a respaldar las declaraciones hechas en estos foros.

Existen ya análisis sobre aspectos concretos relacionados con la coherencia. Algunos estudios se centran en el comercio, la exportación de armas y el Plan África.3 Las recomendaciones que se describen a continuación y que abogan por una promoción más efectiva de la coherencia se refieren a su institucionalización, más que a solucionar temas concretos.

  • Compromiso: El Gobierno español, incluidos sus más altos representantes, ha declarado en varias ocasiones que la reducción de la pobreza es el principal objetivo de la política exterior. Esta declaración de voluntad política no basta, aunque sí es un prerrequisito necesario para el progreso. El lugar más prominente donde podría tratarse la coherencia es el Consejo de Ministros. El tema está en cómo reforzar la “C” del MAEC frente a otros intereses. La SECI debe diseñar una estrategia para garantizar que esto sea posible.
  • Objetivos concretos: La experiencia holandesa hace pensar en actuaciones y objetivos muy concretos. Ésta hace hincapié en que la atención no debería centrarse, generalmente, en la coherencia como tal, sino en áreas muy específicas. En base a este ejemplo, el informe anual que la SECI exige al Consejo para su remisión a la Comisión debería abordar temas precisos.
  • Capacidad y competencia: La orientación de la SECI y la DGPOLDE en especial, ha sido durante mucho tiempo “vertical” para con los países pobres. La influencia “horizontal” de otras partes del Gobierno debería gozar de una importancia similar en la DGPOLDE. Así pues, sería necesaria otra clase de competencia: la de llevar a cabo evaluaciones sobre el impacto de la pobreza, consultas intradepartamentales y hablar “el idioma” del homólogo. Esto debería integrarse tanto en la formación del personal, como en la estructura institucional. Algunos países europeos ya lo han hecho con éxito y podrían servir de ejemplo. De la misma manera, la AECI no debería limitarse a trabajar en sentido “descendente”, es decir, con la vista puesta en los beneficiarios del Sur, sino también canalizar sus puntos de vista hacia otros departamentos, en sentido “ascendente”. Así, podría ayudar a organizar coaliciones de cambio en el Sur en pro del comercio justo, políticas de inmigración o medio ambiente, entre otras, y servir como medio para hacer oír sus voces.
  • Establecimiento de coaliciones: La SECI gozaría de mayor peso si pudiera desviar la atención pública de las imágenes “de postal” de la pobreza y se centrara en analizar las causas globales de la exclusión social. En España, podría conseguirse entablando un diálogo entre la SECI, el Consejo y la Comisión Parlamentaria, con resonancia en la sociedad civil. Al reforzar el Consejo a través de un secretariado y darle más voz publicando el informe anual sobre coherencia como documento clave, acompañado, posiblemente, de una consulta pública, se estaría dando más importancia a la SECI. Esto supondría asumir que la voluntad de ir más allá, haciendo que la ayuda pase de ser una política de cooperación, a una política de desarrollo, está presente en todo momento.

Para dar con la medida justa de coherencia no es necesario reinventar las políticas, sino que a la hora de su elaboración basta con ser más sensible a los efectos secundarios que pueden llegar a tener para los países del Sur. Se han realizado varias propuestas sobre cómo institucionalizar este aspecto. Entre las más notables figura el informe del Consejo de Cooperación y la investigación del Real Instituto Elcano. Ahora tan solo hace falta ponerlas en marcha. Para hacer más visibles los efectos colaterales a través del Consejo y la Comisión, podrían establecerse primero verificaciones anuales para comprobar si España cumple efectivamente con sus objetivos. También facilitaría el trabajo que la sociedad civil prestara mayor atención a estos informes y procedimientos.4