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Multilateralismo

El volumen de la ayuda aumenta a pasos agigantados, pero es necesario establecer un enfoque más estratégico que permita vincularlo con el multilateralismo.

Según la definición de la OCDE/CAD, la cooperación multilateral al desarrollo se centra en los fondos proporcionados a las organizaciones multilaterales, sin la imposición de restricciones o directrices para su uso. Las organizaciones multilaterales pueden dividirse en Instituciones Financieras Internacionales (IFI) - como el Banco Mundial o los Bancos Regionales de Desarrollo -, y organizaciones no financieras, como Naciones Unidas y las agencias asociadas a la misma. Por encima de todas ellas, han aparecido recientemente distintos Fondos Globales. La Unión Europea, y la Comisión Europea como organismo encargado de la cooperación al desarrollo, a su vez se encuadran mejor en la definición de institución supranacional.

La razón para poner en marcha políticas de cooperación a través de organismos multilaterales (en distinto grado, según cada organización) es que estos suelen ser más eficientes, gracias a las economías de escala; poseen amplios medios técnicos, debido a la especialización, y/o tienen más legitimidad como consecuencia de su estructura de gobierno. Se ha hablado de establecer una especialización de cooperación multi y bilateral al desarrollo, designando a las a distintas organizaciones multilaterales para que trabajen por el objetivo clave de la reducción de la pobreza; a la Unión Europea para que trabaje en la vinculación del desarrollo con la seguridad; y a otras bilaterales para que trabajen en los bienes públicos globales.1 Pero aún sigue abierto el debate sobre “quién ha de hacer lo que es mejor” y “cuánto ha de darse a los multilaterales”.

Cuando se aportan fondos a una organización multilateral, la percepción común es que el donante pierde el control sobre los mismos. No obstante, hay maneras de influir sobre los organismos multilaterales cuando éstos formulan sus políticas y con respecto a la eficacia de las mismas. Así pues, trabajar con multilaterales puede multiplicar la influencia de los donantes individuales. Esto se puede hacer de muchas formas. Por ejemplo, a través del Convenio sobre la eficacia de las organizaciones multilaterales, con el que la agencia británica DFID evalúa el rendimiento institucional de alguna de ellas. Otra iniciativa, que se basa más en el establecimiento de una conciencia y un consenso mutuos, es la Red de Evaluación de Desempeño de Organizaciones Multilaterales (MOPAN), que lleva a cabo revisiones por país, las cuales se recogen y transmiten a los multilaterales, a los que se brinda la oportunidad de proponer una respuesta. En general, influir sobre las organizaciones internacionales (ayuda multilateral) e implantar proyectos (ayuda bilateral) son dos actividades muy distintas. Por eso, es necesario adaptar las capacidades y los recursos humanos a las distintas clases de trabajo.2

En España, la financiación multilateral se ha basado tradicionalmente en la lógica de “desembolsar fondos y desentenderse”. El Plan Director ha recalcado la necesidad de trabajar de forma más estratégica con las IFI, y la ONU y sus agencias. El Plan Anual 2007 reitera este punto, aunque no se establecen los objetivos o instrumentos necesarios para ello, y se ha anunciado una estrategia multilateral que ya debería haberse adoptado. Es por ello que el informe no puede evaluar en detalle la política española frente a los multilaterales en cuanto a la cooperación al desarrollo, más allá de limitarse a la simple asignación de fondos. Incluso así, se ha constatado un cierto avance, que podrá emplearse como principal referencia a la hora de evaluar la calidad de la estrategia multilateral española.

  • Volumen: El Gobierno español ha incrementado su financiación multilateral de manera significativa. La financiación estrella es el fondo de 528 millones de euros gestionado por el PNUD y España. Asimismo, se han realizado otras aportaciones de menor envergadura a agencias de la ONU y a la Unión Africana.3
  • Bilateralización: El establecimiento del fondo España–PNUD supone su gestión conjunta. Así, los criterios de implementación establecen que “el Fondo recomienda que los Coordinadores Residentes [de la ONU] instituyan un Comité Directivo a nivel del país, con representación del Gobierno, el equipo de la ONU para el país y el Gobierno Español”.4 Se trata, pues, de un ejemplo clásico de bilateralización de la ayuda multilateral.
  • Instituciones no financieras: Tal vez, el cambio más importante en la política española de cooperación, comenzando con las asignaciones de presupuesto de 2006, es el desplazamiento del foco de atención hacia la ONU y sus agencias. Del 2,2% registrado en 2005, se ha pasado al 12,2% de 2006 (véase el capítulo dedicado al volumen de la ayuda).
  • Dispersión: En 2005, se desembolsaron aportaciones voluntarias para organismos no financieros a 72 organizaciones. De tales aportaciones, únicamente 6 superaban el millón. Mientras que la “financiación silenciosa”, que no requiere un mayor compromiso ni un seguimiento pormenorizado, haya podido ser una opción válida en algunos casos, un enfoque estratégico orientado al multilateralismo se centraría más en organizaciones concretas, consiguiendo un seguimiento más detallado. Esto replantearía la pregunta sobre dónde estaría el centro de gravedad de España en relación con la cooperación al desarrollo.5
  • Relación e influencia: La relación se gestiona a través de comisiones mixtas, que representan tratados marco entre las instituciones multilaterales y la administración española. En el año 2006, se firmaron tratados por primera vez con el PNUD, la FAO, UNICEF y UNFPA. Si bien el Plan Anual 2007 resalta la importancia de tratar sobre las estrategias sectoriales en las reuniones de las comisiones mixtas, se podría interpretar que esto podría ir en detrimento de las propias estrategias de las organizaciones internacionales.
  • Responsabilidad: La responsabilidad institucional para comprometerse con los organismos multilaterales sigue estando poco clara. La SECI, la DGPOLDE y la AECI están vinculadas en distinto grado a organizaciones internacionales financieras. Aparentemente guiado por la estrategia de la SECI, el Ministerio de Economía está ligado a las Instituciones de Bretton Woods. Estas diferencias no llegarán a resolverse si la SECI publica una estrategia que no es “propiedad” de otros ministerios. Existe una posible compensación entre la eficacia de la diplomacia interministerial, que suele ser secreta, y la rendición de cuentas ante el público.
  • MOPAN: Hace poco, España pasó a ser miembro de la iniciativa MOPAN. Esto favorecerá sobre todo las oportunidades de aprendizaje en el terreno y en las sedes.
  • Supervisión interna: La supervisión interna de la actuación española dentro de las IFI es inexistente. Los delegados del Gobierno tienen plena discreción para votar, proponer y apoyar todo aquello que requiera el Gobierno, sin que exista supervisión alguna por parte del parlamento o la sociedad civil. Tal como establece una reciente modificación, esto cambiará una vez que los informes anuales lleguen a manos de la Comisión de Cooperación del Parlamento.6

Algunas de estas cuestiones podrían abordarse a través de una estrategia multilateral. Otras, sin embargo, han de estudiarse poco a poco, entablando relaciones con los ministerios, por un lado, y con el Gobierno español, representado por la SECI, y los organismos multilaterales, por otro. En este último caso, la posición común europea no sigue siendo más que una mera aspiración. La vigilancia de la sociedad civil sobre estos asuntos ha sido discreta, aunque cada vez se hace notar más.