Planificación

Al querer remplazar las herramientas de planificación del período anterior, que tendían a ser arbitrarias, la DGPOLDE se ha visto envuelta en una producción frenética de instrumentos de planificación a múltiples niveles. A pesar de que ya existían con anterioridad documentos similares, la DGPOLDE ha ideado una nueva metodología y ha establecido nuevos estándares. Los principales documentos son:¹

• El Plan Director, establecido por la Ley de Cooperación de 1998, que funciona como base para períodos de planificación de cuatro años de duración. El Plan Director 2005-08 es el segundo de este tipo. ²
• El Plan Director ha de elaborarse por estrategias sectoriales, siendo algunas de ellas transversales y dominantes.
• Los Planes Anuales (PACI) especifican la actuación anual y definen objetivos medibles. Estos Planes se definen temáticamente. Su seguimiento se hace a través de los informes PACI Seguimiento.
• Informes de estrategia por países en el caso de los países prioritarios: Documento de Estrategia de País (DEP). En el caso de los países de atención especial: Plan de Actuación Especial (PAE).
• Los Planes operativos definen la actuación llevada a cabo con respecto a la formulación y planificación de políticas.

La naturaleza del Plan Director es más bien declarativa. En él no se establecen asignaciones presupuestarias, ni se definen objetivos, ni indicadores medibles. Algunos críticos han afirmado que, cuando se les ha dado la opción de acomodar más propuestas de la sociedad civil en el proceso de consultas y decidir sobre las prioridades, sus responsables preferían sumarse al grosso de declaraciones, lo que desembocaba en una especie de “lista de la compra”. De ahí que el documento sea una guía aceptable para el consenso internacional sobre el desarrollo y una declaración sobre la reducción de la pobreza y el multilateralismo que goza de buena acogida. No obstante, no es un documento que establezca compromisos medibles y que podría emplearse para hacer responsable a la administración. Además, parece que existe cierta confusión entre las “prioridades sectoriales” y las “prioridades horizontales”, en tanto que parte de ellas se solapan entre sí y no se proporcionan metas concretas. En general, existe una falta de opciones operativas claras.

En cuanto a las estrategias de país, el Consejo de Cooperación ha declarado que da la bienvenida a las nuevas metodologías y añade algunas valoraciones críticas.³ Brevemente, su postura se refleja en los siguientes puntos. Primero, los DEP se han elaborado con anterioridad a las estrategias sectoriales, lo que puede distorsionarlos, una vez éstas han sido definidas. Segundo, dado que los DEP no abordan asuntos relacionados con la planificación operativa, éstos han de abordarse a través de otro plan operativo por países, que podría estar ligado al plan anual general (PACI). Aún resta aclarar cuál es el vínculo entre ambos. Tercero, antes incluso de alcanzar el nivel operativo, se ha de pasar por cuatro o cinco niveles de planificación, lo cual entraña alguna que otra complicación. Cuarto, se ha prescrito legalmente un ciclo de planificación que cubre cuatro años. La carga de trabajo para la administración que supone volver a elaborar todos los documentos cada cuatro años es muy elevada, lo que podría repercutir en la calidad, tanto del proceso, como del producto. Quinto, se llevó a cabo un amplio proceso de consultas para elaborar estos documentos. Los Consejos mencionan que éste se hizo de manera apresurada y que las consultas podrían haber sido más completas. De la misma manera, la profundidad de las consultas realizadas a los actores de los países receptores fue muy diversa. Es importante recordar que el Gobierno no hace consultas por vía informática. Así pues, las consultas realizadas, así como las distintas opiniones obtenidas, siguen sin estar publicadas en su totalidad. En otras agencias de cooperación al desarrollo, cada vez es más común publicar informes de estrategia como Libros verdes, y pedir comentarios al respecto durante un período de tres meses. Sexto, la planificación sectorial dentro de la preparación de los DEP podría haberse aprovechado como una oportunidad para centrarse, establecer prioridades netamente definidas y limitar los sectores de intervención. No fue así y, en la mayoría de los DEP, se menciona un gran número de sectores.

De la misma manera, al realizar un análisis cruzado de los DEP, se observa que no existe un patrón común ni en el número de sectores de intervención en cada país, ni en el número de prioridades establecidas. La tabla a continuación muestra esta realidad, tomando tres ejemplos:

Asimismo, no se ha hecho una asignación de fondos para cada uno de los sectores, lo que podría haber ayudado a establecer un orden de prioridades. La metodología para la preparación de los DEP no exige la presencia de ninguno de los elementos siguientes: (1) una definición de lo que se quiere alcanzar (financiera, institucional u operativamente) por niveles de prioridad, (2) una conexión de los objetivos con los instrumentos, (3) la relación entre los objetivos establecidos y los fondos asignados, y (4) las directrices sobre cuántos sectores quedarán cubiertos y su nivel de prioridad.

Otro reto importante es reconciliar el proceso de planificación por países con los compromisos de la Agenda de París. Aunque la herramienta para el primero requiere la consideración de los objetivos de propiedad local, alineación y armonización, no se ha establecido medida alguna por países para “cumplir con lo establecido en París”. De la misma manera, no se especifica la aportación española a los convenios de medición de resultados. El proceso de planificación, en su totalidad, sigue prestando poca atención a la contribución española en relación con el cumplimiento de los indicadores de la Declaración de París. Dado que los DEP no abordan el tema de la planificación operativa, puede ser que esto sea trabajo de los documentos de programación. Se espera que estos aspectos sean tratados en el Plan de actuación para la puesta en marcha de la Declaración sobre la eficacia de la ayuda, anunciado en la séptima directriz del Plan Anual de 2007.⁴

Este proceso de planificación ha supuesto una pesada carga de trabajo para la AECI y la OTC, aún contando con un considerable apoyo por parte de consultores externos. Si bien se han realizado grandes esfuerzos en relación con esta labor, las competencias institucionales para garantizar el control y la evaluación de los planes aún no se han definido, ni al nivel de la sede, ni de los países.

En cuanto al cumplimiento de las promesas, ha de decirse que desde junio de 2007, las estrategias anunciadas del sector siguen pendientes de publicación. La SECI justifica este retraso señalando la extensión de los procesos de consulta.⁵ Junto a aquéllos relacionados con las estrategias para el desarrollo económico y la ayuda humanitaria, las estrategias transversales (como la prevención de conflictos, el multilateralismo y la gobernanza) se esperan con ansia. Estas últimas tendrán que hacer frente a una tarea especialmente difícil, dado que todas las estrategias transversales tienen necesariamente que abordar los fallos del sistema institucional y los mecanismos de coordinación del sistema español de cooperación al desarrollo. Lo más seguro es que todas estas estrategias requieran la apertura de la compartimentalizada estructura de gestión, tanto dentro de la Agencia, como de los ministerios.

No hay duda de que la SECI ha propuesto una serie de herramientas de planificación y metodologías que no solo comunican de forma accesible los objetivos de la cooperación española al desarrollo, sino que obligan a que determinados objetivos sean definidos y puestos en el contexto de la política global de la reducción de la pobreza. No obstante, hay algunas tareas que remarcar:

• El principal motivo de crítica es que la primera generación de algunos de estos documentos, principalmente, los DEP, siguen siendo de carácter declaratorio, en lugar de operativo. Los DEP no estipulan que los instrumentos de ayuda han de alcanzar los objetivos definidos. Es importante comprender que la intención principal de los DEP es la de coordinar a los actores españoles en el país socio, en lugar de especificar las asignaciones de presupuesto, o preparar un diálogo intergubernamental.
• Otro problema es el derivado de la falta de revisión de la metodología de evaluación, para asumir el marco de cooperación establecido en la Declaración de París: la inserción de cualquier clase de cooperación en las políticas de desarrollo nacionales y los marcos de medición del impacto. La definición de objetivos e indicadores en los DEP ha de basarse en este eslabón de la cadena.
• Asimismo, pasar de la planificación a la acción depende en gran medida de las instituciones. No siempre se tiene en cuenta cómo interactúa el software (el plan) y el hardware (la máquina para la implantación). Un observador crítico podría tener la impresión de que se presupone que los organismos de implementación pueden ser controlados de forma remota desde la DGPOLDE, mediante el suministro de planes.

Ha de reconocerse que es difícil presentar las estrategias antes de que la estructura de implementación, especialmente el papel de la AECI, se haya definido en su totalidad. Sin la estructura (es decir, reforma de la Agencia) y la metodología para garantizar el feedback (evaluación), la planificación sigue siendo frágil.

Todos estos comentarios, no obstante, son posibles únicamente porque la SECI se ha comprometido a especificar las reglas del juego en relación con el proceso de planificación. Se espera que bajo supervisión del Consejo de Cooperación, la Comisión Parlamentaria para el Desarrollo y, como no podía ser de otra manera, la sociedad civil en los países socios, se construyan estrategias de país de segunda generación, sobre la base de las experiencias adquiridas en la primera ronda de planificación, que transcurrió de forma algo agitada. Posteriormente, podrán insertarse las piezas sueltas que queden del rompecabezas. ⁶

• 1 Todos los documentos de planificación pueden encontrarse en la página web del MAEC SECI DGPOLDE. Desde 2006, el PAE cuenta con un prólogo que explica los niveles de planificación.
• 2 El primero, 2000-2004, fue duramente criticado por no ser de naturaleza consultativa, después de que la SECI se negara a adoptar una proposición desarrollada por algunos de los principales académicos españoles sobre la política de cooperación.
• 3 Véase, Consejo de Cooperación, 2006, “Expresión de opinión del Consejo de Cooperación para el Desarrollo sobre el proceso de planificación de la cooperación española”, julio 2006.
• 4 Indicadores. Véase la página web sobre control de la Declaración de París. Véanse los informes del Banco Mundial sobre los indicadores 1 y 11, Revisión del Banco Mundial sobre la Eficacia de la Ayuda. El cumplimiento con los compromisos de París es, si cabe, más importante, ahora que los últimos comunicados dentro de la comunidad dedicada a la cooperación hacen un llamamiento a la evaluación de la “buena conducta del donante”. Véase, por ejemplo, la Nota del Secretario General de la ONU sobre Coherencia, Coordinación y Cooperación en el contexto de la puesta en marcha del Consenso de Monterrey, E/2007/10, 19 de marzo de 2007
• 5 En la Comisión para la Cooperación del 19 de abril de 2007.
• 6 La elaboración del DEP de Bolivia ha sido documentada y recoge las experiencias de la OTC y el organismo de coordinación de las ONG españolas en Bolivia. Véase el capítulo “El Proceso Participativo en la elaboración del Documento Estrategia-País en Bolivia”, en: Plataforma 2015 y Más: Los objetivos del Milenio: Movilización Social y Cambio de Políticas, Madrid: Catarata, 2005. En este capítulo se brinda una visión general de las deficiencias y el potencial del proceso de planificación. Cabe destacar que el proceso limita la coordinación entre los actores españoles, sin hacer demasiada mención a otros donantes y políticas nacionales. Compárese con el Perfil de eficacia de la ayuda para Bolivia realizado por el Banco Mundial